何清涟:被政府遗忘的民权–无代表,不纳税

中国人税负几乎是世界上最重的,而且重量还在快速增加。

面对巨额的地方政府债务,中国人除了忍受央行超发货币引起的通胀煎熬之外,还得面对加税的痛苦。国税总局局长肖捷10月份在《中国改革》撰文称,目前中国约30%的宏观税负,但还无法满足公共支出需求。所以今后十年中国税收占GDP的比重还将继续上升。
肖捷还指称《 福布斯》杂志认为中国税负痛苦指数全球排行第二的说法有误。

无代表,不纳税

明年已确定要增加的新税种是房产税。尽管财政部官员公开表示不会向国民拥有的“第一套房”(即自住房)征税,征税对象目前主要是拥有多套房的房主。但公众却担心试点之后紧接着就是普征,腾讯网的一项房产税调查数据显示,将近8成网民反对普征房产税。

值得关注的是有关房产税是否应该开征的讨论内容。反对者所持的一个主要观点是:房产税在本质上是一种财产税,只能对具有完全意义的财产征收。中国的房产只有70年使用权,因此不具有完全的财产意义,不应该征税。

在中国现有政治环境中,选择这个角度否定普征房产税的合法性可以理解。但我认为,现代社会已经有成熟的宪政主义的税制理念,从这个角度切入可能更易于培养中国人的公民权利意识。所谓宪政主义的税制理念是:人民自愿地让出自己的一部分财产给予政府,为的是换取政府向他提供一些必要的公共服务和公共品。公民权利体现在税制上有两点:其一,无公民同意不可以征税;其二,纳税人有权要求政府财政公开,即有权监督政府的钱袋。

宪政主义税收理念起源于英国于1215年制定的《自由大宪章》。《大宪章》确定了一个重要原则课税必须经被课税者同意。这一原则不再说国王“征收”税,而是说议会“授予”(grant,give)国王以税。这样的话语体系清楚地表明了税的自愿性质。
1668年,英国爆发了“光荣革命”,荷兰执政威廉继承了英国王位,接受了国会提出的权利宣言并制定了《权利法案》。《权利法案》第4条规
定:“凡未经国会准许,借口国王特权,为国王而征收,或供国王使用而征收的金钱超出国会准许之时限或方式者,皆当违法。”
这一过程表现了英国的租税法定主义的历史沿革首先表现为封建诸侯反对国王随心所欲课征租税;最后表现为未经国民议会的承诺,国王不得课征赋税。

引发美国独立战争的波士顿倾茶事件就是一次抗税事件。1760年代,英国在北美殖民地增加税收。
1765年的《印花税法》与1767年的《唐森德条例》等导致北美殖民地居民的强烈不满。他们开始宣传一种主张:既然他们在国会没有代表,就没有义务纳税。冲突日益尖锐,最后一些殖民地居民在麻省波士顿倾倒茶叶,对抗英国,引发了著名的独立战争。这一点后来成为纳税人权利的核心主张。

中国主流财税理论正好相反,将税收的强制性作为税收的第一个特质,认为税收是政府依据法律强制征收的,纳税人只要有应纳税收入,就必须依照税法规定如数上缴税收。这一理论正好与宪政主义税收理论相悖。

纳税人有监督政府钱袋与问责政府的权利

宪政主义的税制理论还规定纳税人有监督政府钱袋的权利。中国主流财税理论却将“无偿性”作为税收的第二个特质。这里所说的“无偿性”,指政府通过税收所取得的收入,既不需要偿还,也不需要支付任何代价。因此,政府如何使用财政收入,无需向纳税人公开信息,也无需接受纳税人的监督。

正是在这种税收理念指导下,中共政府从不认为自己有责任向国民公开财政收入的用途。近30年以来,一方面,政府的税收急剧增长,至2009年竟高达GDP的32%多(中国社科院财政所报告所列数据)。近几年来,中共政府干脆打通自己掌管的两只钱袋央行与财政部,由央行大量增发货币以弥补财政之需。中国金融高官吴晓灵最近承认了这一点:“过去30年,我们是以超量的货币供给推动了经济的快速发展。”另一方面,政府提供的公共服务种类日渐减少,质量日渐下降。最能说明政府放弃责任的是食品安全监管,由于中国有毒食品泛滥,从中央到地方政府,包括大型国企与金融机构,干脆花钱租地开垦“蔬菜自供基地”,保证自己所属这个团体人员的餐桌安全。这意味着纳税人供养的政府滥用税款为自己构筑一条食品安全防护带,并逃避了应该负起的食品安全监管责任。

如果税收只强调强制性与无偿性,就与黑社会收取保护费没什么差别。目前中国启动一步到位的政改几乎无望,但中国至少可以效法英美经验,先想法管住政府的钱袋。英国提供的历史经验是从限制国王的财政权入手限制王权。这一点,100年前的中国人曾经成功地做过尝试:1910年清朝建立资政院,当年就开始审议预算,将朝廷提交的预算额裁减了将近1/4。

今天的中国人理应比前辈们做得更好。于建嵘曾提出利用现有制度资源先做些改革,比如让人大代表职业化,使所谓“民意代表”名实相符,理直气壮地负起监督政府的责任。我认为可以先做这一尝试,否则人大的存在又有何用?更重要的是:中共既然一心一意要保住执政权,成本最小且最有效的办法就是让纳税人拥有监督政府的权利,从质量与种类两方面监督政府提供的公共服务,以减轻社会怨恨。

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